關于歷史地區的保護及其當代作用的建議

發文單位：聯合國教育、科學及文化組織

發文時間：1976-11-16

生效日期：1986-11-16

聯合國教育、科學及文化組織大會于1976年10月26日至11月30日在內羅畢舉行第十九屆會議。考慮到歷史地區是各地人類日常環境的組成部分，它們代表著形成其過去的生動見證，提供了與社會多樣化相對應所需的生活背景的多樣化，并且基于以上各點，它們獲得了自身的價值，又得到了人性的一面；考慮到自古以來，歷史地區為文化、宗教及社會活動的多樣化和財富提供了最確切的見證，保護歷史地區并使它們與現代社會生活相結合是城市規劃和土地開發的基本因素；考慮到面對因循守舊和非個性化的危險，這些昔日的生動見證對于人類和對那些從中找到其生活方式縮影及其某一基本特征的民族，是至關重要的；注意到整個世界在擴展或現代化的借口之下，拆毀(卻不知道拆毀的是什么)和不合理不適當重建工程正給這一歷史遺產帶來嚴重的損害；考慮到歷史地區是不可移動的遺產，其損壞即使不會導致經濟損失，也常常會帶來社會動亂；考慮到這種情況使每個公民承擔責任，并賦予公共當局只有他們才能履行的義務；考慮到為了使這些不可替代的財產免受它們所面臨的退化甚至全部毀壞的危險，各成員國當務之急是采取全面而有力的政策，把保護和復原歷史地區及其周圍環境作為國家、地區或地方規劃的組成部分；注意到在許多情況下缺乏一套有關建筑遺產及其與城市規劃、領土、地區或地方規劃相互聯系的相當有效而靈活的立法；注意到大會已通過了保護文化和自然遺產的國際文件，如：《關于適用于考古發掘的國際原則的建議》(1956)、《關于保護景觀和遺址的風貌與特征的建議》(1962)、《關于保護受到公共或私人工程威脅的文化財產的建議》(1972)；希望補充并擴大這些國際文件所確定的標準和原則的適用范圍；收到關于歷史地區的保護及其當代作用的建議，該問題作為本屆會議第27項議程；第十八次會議決定該問題應采取向各成員國的建議的形式。于1976年11月26日通過本建議。大會建議各成員國應通過國家法律或其它方式制訂使本建議所規定的原則和準則在其所管轄的領土上生效的措施，以適用以上規定。大會建議各成員國應將本建議提請與保護歷史地區及其周圍環境有關的國家、地區和地方當局、事業單位、行政部門或機構以及各種協會的注意。大會建議各成員國應按大會決定的日期和形式向大會提交有關本建議執行情況的報告。

一定義

1.為本建議之目的：

(1)“歷史和建筑(包括本地的)地區”系指包含考古和古生物遺址的任何建筑群、結構和空曠地，它們構成城鄉環境中的人類居住地，從考古、建筑、史前史、歷史、藝術和社會文化的角度看，其凝聚力和價值已得到認可。在這些性質各異的地區中，可特別劃分為以下各類：史前遺址、歷史城鎮、老城區、老村莊、老村落以及相似的古跡群。不言而喻，后者通常應予以精心保存，維持不變。

(2)“環境”系指影響觀察這些地區的動態、靜態方法的、自然或人工的環境。

(3)“保護”系指對歷史或傳統地區及其環境的鑒定、保護、修復、修繕、維修和復原。

二總則

2.歷史地區及其環境應被視為不可替代的世界遺產的組成部分。其所在國政府和公民應把保護該遺產并使之與我們時代的社會生活融為一體作為自己的義務。國家、地區或地方當局應根據各成員國關于權限劃分的情況，為全體公民和國際社會的利益，負責履行這一義務。

3.每一歷史地區及其周圍環境應從整體上視為一個相互聯系的統一體，其協調及特性取決于它的各組成部分的聯合，這些組成部分包括人類活動、建筑物、空間結構及周圍環境。因此一切有效的組成部分，包括人類活動，無論多么微不足道，都對整體具有不可忽視的意義。

4.歷史地區及其周圍環境應得到積極保護，使之免受各種損壞，特別是由于不適當的利用、不必要的添建和諸如將會損壞其真實性的錯誤的或愚蠢的改變而帶來的損害，以及由于各種形式的污染而帶來的損害。任何修復工程的進行應以科學原則為基礎。同樣，也應十分注意組成建筑群并賦予各建筑群以自身特征的各個部分之間的聯系與對比所產生的和諧與美感。

5.在導致建筑物的規模和密度大量增加的現代城市化的情況下，歷史地區除了遭受直接破壞的危險外，還存在一個真正的危險：新開發的地區會毀壞臨近的歷史地區的環境和特征。建筑師和城市規劃者應謹慎從事，以確保古跡和歷史地區的景色不致遭到破壞，并確保歷史地區與當代生活和諧一致。

6.當存在建筑技術和建筑形式的日益普遍化可能造成整個世界的環境單一化的危險時，保護歷史地區能對維護和發展每個國家的文化和社會價值作出突出貢獻。這也有助于從建筑上豐富世界文化遺產。

三國家、地區和地方政策

7.各成員國應根據各國關于權限劃分的情況制定國家、地區和地方政策，以便使國家、地區和地方當局能夠采取法律、技術、經濟和社會措施，保護歷史地區及其周圍環境，并使之適應于現代生活的需要。由此制定的政策應對國家、地區或地方各級的規劃產生影響，并為各級城市規劃，以及地區和農村發展規劃，為由此而產生的共構成制定目標和計劃重要組成部分的活動、責任分配以及實施行為提供指導。在執行保護政策時，應尋求個人和私人協會的合作。

四保護措施

8.歷史地區及其周圍環境應按照上述原則和以下措施予以保護，具體措施應根據各國立法和憲法權限以及各國組織和經濟結構來決定。

立法及行政措施

技術、經濟和社會措施

18.應在國家、地區或地方一級制訂保護歷史地區及其周圍環境的清單。該清單應確定重點，以使可用于保護的有限資源能夠得到合理的分配。需要采取的任何緊急保護措施，不論其性質如何，均不應等到制訂保護計劃和文件后再采取。

19.應對整個地區進行一次全面的研究，其中包括對其空間演變的分析。它還應包括考古、歷史、建筑、技術和經濟方面的數據。應制訂一份分析性文件，以便確定哪些建筑物或建筑群應予以精心保護、哪些應在某種條件下予以保存，哪些應在極例外的情況下經全面記錄后予以拆毀。這將能使有關當局下令停止任何與本建議不相符合的工程。此外，出于同樣目的，還應制訂一份公共或私人開闊地及其植被情況的清單。

20.除了這種建筑方面的研究外，也有必要對社會、經濟、文化和技術數據與結構以及更廣泛的城市或地區聯系進行全面的研究。如有可能，研究應包括人口統計數據以及對經濟、社會和文化活動的分析、生活方式和社會關系、土地使用問題、城市基礎設施、道路系統、通訊網絡以及保護區域與其周圍地區的相互聯系。有關當局應高度重視這些研究并應牢記沒有這些研究，就不可能制訂出有效的保護計劃。

21.在完成上述研究之后，并在保護計劃和詳細說明制訂之前，原則上應有一個實施計劃，其中既要考慮城市規劃、建筑、經濟和社會問題，又要考慮城鄉機構吸收與其具體特點相適應的功能的能力。實施計劃應在使居住密度達到理想水平，并應規定分期進行的工作及其進行中所需的臨時住宅，以及為那些無法重返先前往所的居民提供永久性的住房。該實施計劃應由有關的社區和人民團體密切參予制訂。由于歷史地區及其周圍環境的社會、經濟及自然狀態方面會隨時間流逝而不斷變化，因此，對其研究和分析應是一個連續不斷的過程。所以，至關重要的是在能夠進行研究的基礎上制訂保護計劃并加以實施，而不是由于推敲計劃過程而予以拖延。

22.一旦制訂出保護計劃和詳細說明并獲得有關公共當局批準，最好由制訂者本人或在其指導下予以實施。

23.在具有幾個不同時期特征的歷史地區，保護應考慮到所有這些時期的表現形式。

9.保護歷史地區及其周圍環境的總政策之適用應基于對各國整體有效的原則。各成員國應修改現有規定，或必要時，制定新的法律和規章以便參照本章及下列章節所述之規定，確保對歷史地區及其周圍環境的保護。它們應鼓勵修改或采取地區或地方措施以確保此種保護。有關城鎮和地區規劃以及住宅政策的法律應予以審議，以便使它們與有關保護建筑遺產的法律相協調、相結合。

10.關于保護歷史地區的制度的規定應確立關于制訂必要的計劃和文件的一般原則，特別是：適用于保護地區及其周圍環境的一般條件和限制；關于為保護和提供公共服務而制定的計劃和行動說明；將要進行的維護工作并為此指派負責人；適用于城市規劃，再開發以及農村土地管理的區域；指派負責審批任何在保護范圍內的修復、改動、新建或拆除的機構；保護計劃得到資金并得以實施的方式。

11.保護計劃和文件應確定：

被保護的區域和項目；

對其適用的具體條件和限制；

在維護、修復和改進工作中所應遵守的標準；

關于建立城市或農村生活所需的服務和供應系統的一般條件；

關于新建項目的條件。

12.原則上，這些法律也應包括旨在防止違反保護法的規定，以及防止在保護地區內財產價值的投機性上漲的規定，這一上漲可能危及為整個社會利益而計劃的保護和維修。這些規定可以包括提供影響建筑用地價格之方法的城市規劃措施，例如：設立鄰里區或制定較小型的開發計劃，授予公共機構優先購買權、在所有人不采取行動的情況下，為了保護、修復或自動干預之目的實行強制購買。這些規定可以確定有效的懲罰，如：暫停活動、強制修復和適當的罰款。

13.個人和公共當局有義務遵守保護措施。然而，也應對武斷的或不公正的決定提供上訴的機制。

14.有關建立公共和私人機構以及公共和私人工程項目的規定應與保護歷史地區及其周圍環境的規定相適應。

15.有關貧民區的房產和街區以及有補貼住宅之建設的規定，尤其應本著符合并有助于保護政策的目的予以制訂或修改。因此，應擬定并調整已付補貼的計劃，以便專門通過修復古建筑推動有補貼的住宅建筑和公共建設的發展。在任何情況下，一切拆除應僅限于沒有歷史或建筑價值的建筑物，并對所涉及的補貼應謹慎予以控制。另外，應將專用于補貼住宅建設的基金撥出一部分，用于舊建筑的修復。

16.有關建筑物和土地的保護措施的法律后果應予以公開并由主管官方機構作出記錄。

17.考慮到各國的具體條件以及各個國家、地區和地方當局的責任劃分，下列原則應構成保護機制運行的基礎：

(1)應設有一個負責確保長期協調一切有關部門，如國家、地區和地方公共部門或私人團體的權力機構；

(2)跨學科小組一旦完成了事先一切必要的科學研究后，應立即制訂保護計劃和文件，這些跨學科小組特別應由以下人員組成：保護和修復專家，包括藝術史學家；建筑師和城市規劃師；社會學家和經濟學家；生態學家和風景建筑師；公共衛生和社會福利的專家；并且更廣泛地說，所有涉及歷史地區保護和發展學科方面的專家；

(3)這些機構應在傳播有關民眾的意見和組織他們積極參予方面起帶頭作用；

(4)保護計劃和文件應由法定機構批準；

(5)負責實施保護規定和規劃的國家、地區和地方各級公共當局應配有必要的工作人員和充分的技術、行政管理和財政來源。

24.在有保護計劃的情況下，只有根據該計劃方可批準涉及拆除既無建筑價值和歷史價值且結構又極不穩固、無法保存的建筑物的城市發展或貧民區治理計劃，以及拆除無價值的延伸部分或附加樓層，乃至拆除有時破壞歷史地區整體感的新建筑。

25.保護計劃未涉及地區的城市發展或貧民區治理計劃應尊重具有建筑或歷史價值的建筑物和其它組成部分及其附屬建筑物。如果這類組成部分可能受到該計劃的不利影響，應在拆除之前制訂上述保護計劃。

26.為確保這些計劃的實施不致有利于牟取暴利或與計劃的目標相悖，有必要經常進行監督。

27.任何影響歷史地區的城市發展或貧民區治理計劃應遵守適用于防止火災和自然災害的通用安全標準，只要這與適用于保護文化遺產的標準相符。如果確實出現了不符的情況，各有關部門應通力合作找出特別的解決方法，以便在不損壞文化遺產的同時，提供最大的安全保障。

28.應特別注意對新建筑物制訂規章并加以控制，以確保該建筑能與歷史建筑群的空間結構和環境協調一致。為此，在任何新建項目之前，應對城市的來龍去脈進行分析，其目的不僅在于確定該建筑群的一般特征，而且在于分析其主要特征，如：高度、色彩、材料及造型之間的和諧、建筑物正面和屋頂建造方式的衡量、建筑面積與空間體積之間的關系及其平均比例和位置。特別應注意基址的面積，因為存在著這樣一個危險，即基址的任何改動都可能帶來整體的變化，均對整體的和諧不利。

29.除非在極個別情況下并出于不可避免的原因，一般不應批準破壞古跡周圍環境而使其處于孤立狀態，也不應將其遷移它處。

30.歷史地區及其周圍環境應得到保護，避免因架設電桿、高塔、電線或電話線、安置電視天線及大型廣告牌而帶來的外觀損壞。在已經設置這些裝置的地方，應采取適當措施予以拆除。張貼廣告、霓虹燈和其它各種廣告、商業招牌、及人行道與各種街道設備應精心規劃并加以控制，以使它們與整體相協調。應特別注意防止各種形式的破壞活動。

31.各成員國及有關團體應通過禁止在歷史地區附近建立有害工業，并通過采取預防措施消除由機器和車輛所帶來的噪音、振動和顫動的破壞性影響，保護歷史地區及其周圍環境免受由于某種技術發展，特別是各種形式的污染所造成的日益嚴重的環境損害。另外還應做出規定，采取措施消除因旅游業的過分開發而造成的危害。

32.各成員國應鼓勵并幫助地方當局尋求解決大多數歷史建筑群中所存在的一方面機動交通另一方面建筑規模以及建筑質量之間的矛盾的方法。為了解決這一矛盾并鼓勵步行，應特別重視設置和開放既便于步行、服務通行又便于公共交通的外圍乃至中央停車場和道路系統。許多諸如在地下鋪設電線和其它電纜的修復工程，如果單獨實施耗資過大，可以簡單而經濟地與道路系統的發展相結合。

33.保護和修復工作應與振興活動齊頭并進。因此，適當保持現有的適當作用，特別是貿易和手工藝，并增加新的作用是非常重要的，這些新作用從長遠來看，如果具有生命力，應與其所在的城鎮、地區或國家的經濟和社會狀態相符合。保護工作的費用不僅應根據建筑物的文化價值而且應根據其經使用獲得的價值進行估算。只有參照了這兩方面的價值尺度，才能正確看待保護的社會問題。這些作用應滿足居民的社會、文化和經濟需要，而又不損壞有關地區的具體特征。文化振興政策應使歷史地區成為文化活動的中心并使其在周圍社區的文化發展中發揮中心作用。

34.在農村地區，所有引起干擾的工程和經濟、社會結構的所有變化應嚴加控制，以使具有歷史意義的農村社區保持其在自然環境中的完整性。

35.保護活動應把公共當局的貢獻同個人或集體所有者、居民和使用者單獨或共同作出的貢獻聯系起來，應鼓勵他們提出建議并充分發揮其積極作用。因此，特別應通過以下方法在社區和個人之間建立各種層次的經常性的合作：適合于某類人的信息資料，適合于有關人員的綜合研究，建立附屬于計劃小組的顧問團體；所有者、居民和使用者在對公共企業機構發揮咨詢作用方面的代表性。這些機構負責有關保護計劃的決策、管理和組織實施的機構或負責創建參與實施計劃。

36.應鼓勵建立自愿保護團體和非營利性協會以及設立榮譽或物質獎勵，以使保護領域中各方面卓有成效的工作能得到認可。

37.應通過中央、地區和地方當局足夠的預算撥款，確保得到保護歷史地區及其環境計劃中所規定的用于公共投資的必要資金。所有這些資金應由受委托協調國家、地區或地方各級一切形式的財政援助、并根據全面行動計劃發放資金的公共、私人或半公半私的機構集中管理。

38.下述形式的公共援助應基于這樣的原則：在適當和必要的情況下，有關當局采取的措施，應考慮到修復中的額外開支，即與建筑物新的市場價格或租金相比，強加給所有者的附加開支。

39.一般來說，這類公共資金應主要用于保護現有建筑，特別包括低租金的住宅建筑，而不應劃撥給新建筑的建設，除非后者不損害現有建筑物的使用和作用。

40.贈款、補貼、低息貸款或稅收減免應提供給按保護計劃所規定的標準進行保護計劃所規定的工程的私人所有者和使用者。這些稅收減免、贈款和貸款可首先提供給擁有住房和商業財產的所有者或使用者團體，因為聯合施工比單獨行動更加節省。給予私人所有者和使用者的財政特許權，在適當情況下，應取決于要求遵守為公共利益而規定的某些條件的契約，并確保建筑物的完整，例如：允許參觀建筑物、允許進入公園、花園或遺址，允許拍照等。

41.應在公共或私人團體的預算中，撥出一筆特別資金，用于保護受到大規模公共工程和污染危害的歷史建筑群。公共當局也應撥出專款，用于修復由于自然災害所造成的損壞。

42.另外，一切活躍于公共工程領域的政府部門和機構應通過既符合自己目的，又符合保護計劃目標的融資，安排其計劃與預算，以便為歷史建筑群的修復作出貢獻。

43.為了增加可資利用的財政資源，各成員國應鼓勵建立保護歷史地區及其周圍環境的公共和／或私人金融機構。這些機構應有法人地位，并有權接受來自個人、基金會以及有關工業和商業方面的贈款。對捐贈人可給予特別的稅收減免。

44.通過建立借貸機構為保護歷史地區及其周圍環境所進行的各種工程的融資工作，可由公共機構和私人信貸機構提供便利，這些機構將負責向所有者提供低息長期貸款。

45.各成員國和其它有關各級政府部門可促進非贏利組織的建立。這些組織負責以周轉資金購買，或如果合適在修復后出售建筑物。這筆資金是為了使那些希望保護歷史建筑物、維護其特色的所有人能夠在其中繼續居住而專門設立的。

46.保護措施不應導致社會結構的崩潰，這一點尤為重要。為了避免因翻修給不得不從建筑物或建筑群遷出的最貧窮的居民所帶來的艱辛，補償上漲的租金能使他們得以維持家庭住房、商業用房、作坊以及他們傳統的生活方式和職業，特別是農村手工業、小型農業、漁業等。這項與收入掛鉤的補償，將會幫助有關人員償付由于進行工程而導致的租金上漲。

五研究、教育和信息

47.為了提高所需技術工人和手工藝者的工作水平，并鼓勵全體民眾認識到保護的必要性并參予保護工作，各成員國應根據其立法和憲法權限，采取以下措施。

48.各成員國和有關團體應鼓勵系統地學習和研究：

城市規劃中有關歷史地區及其環境方面；

各級保護和規劃之間的相互聯系；

適用于歷史地區的保護方法；

材料的改變；

現代技術在保護工作中的運用；

與保護不可分割的工藝技術。

49.應采用并與上述問題有關的并包括實習培訓期的專門教育。另外，至關重要的是鼓勵培養專門從事保護歷史地區，包括其周圍的空間地帶的專業技術工人和手工藝者。此外，還有必要振興受工業化進程破壞的工藝本身。在這方面有關機構有必要與專門的國際機構進行合作，如在羅馬的文化財產保護與修復研究中心、國際古跡遺址理事會和國際博物館協會。

50.對地方在歷史地區保護方面發展中所需行政人員的教育，應根據實際需要，按照長遠計劃由有關當局提供資金并進行指導。

51.應通過校外和大學教育，以及通過諸如書籍、報刊、電視、廣播、電影和巡回展覽等信息媒介增強對保護工作必要性的認識。還應提供不僅有關美學而且有關社會和經濟得益于進展良好的保護歷史地區及其周圍環境的政策方面的、全面明確的信息。這種信息應在私人和政府專門機構以及一般民眾中廣為傳播，以使他們知道為什么以及怎樣才能按此方法改善他們的環境。

52.對歷史地區的研究應包括在各級教育之中，特別是在歷史教學中，以便反復向青年人灌輸理解和尊重昔日成就，并說明這些遺產在現代生活中的作用。這種教育應廣泛利用視聽媒介及參觀歷史建筑群的方法。

53.為了幫助那些想了解歷史地區的青年人和成年人，應加強教師和導游的進修課程以及對教師的培訓。

六國際合作

54.各成員國應在歷史地區及其周圍環境的保護方面進行合作，如有必要，尋求政府間的和非政府間的國際組織的援助，特別是聯合國教育、科學及文化組織??國際博物館協會??國際古跡遺址理事會文獻中心的援助。此種多邊或雙邊合作應認真予以協調，并應采取諸如下列形式的措施：

(1)交流各種形式的信息及科技出版物；

(2)組織專題研討會或工作會；

(3)提供研究或旅行基金，派遣科技和行政工作人員并發送有關設備；

(4)采取共同行動以對付各種污染；

(5)實施大規模保護、修復與復原歷史地區的項目，并公布已取得的經驗。在邊境地區，如果發展和保護歷史地區及其周圍的環境導致影響邊境兩邊的成員國的共同問題，雙方應協調其政策和行動，以確保文化遺產以盡可能的最佳方法得到利用和保護；

(6)鄰國之間在保護共同感興趣并具有本地區歷史和文化發展特點的地區方面應互相協助。

55.根據本建議的精神和原則，一成員國不應采取任何行動拆除或改變其所占領土之上的歷史區段、城鎮和遺址的特征。以上乃1976年11月30日在內羅畢召開的聯合國教育、科學及文化組織大會第十九屆會議正式通過之公約的作準文本。

特此簽字，以昭信守。